集权下的分权

任何人都知道，极左年代的集权达于极致。但现在我却要告诉你：实际上，那时的分权也比任何时候都严重！极端的集权与过分的分权寓于一体，这种奇异的现象，不仅应勾起人们的历史记忆，或许也应由此得到某些政治哲学的启示。今天，人们基于现实的考虑，或许更关注分权，但不是一般的分权，而是“集权下的分权”。

集权之巅

这里所说的权，当然指权力。如果是权利，或许每个人多少有一点儿，就不是什么了不得的东西。权力呢？你我都不沾边，去管什么集权分权干嘛？不为别的，就是因为这关系到我们每个人的祸福！

袁世凯没干几年好事，就做起了皇帝梦，导致生前身后的多年纷争，还不是他独裁惹的祸？独裁当然就是极端的集权。北洋时期，国家四分五裂，每个省督都成了土皇帝，国家的统一名存实亡，还不是过分分权的结果？这就显得集权分权两不是了。而且，更吊诡的是，民国究竟集权惹祸还是分权作祟？是民国的权力过于狂野难以驾驭，还是民国的官员素质太低执掌不了权力？

可见，集权分权之事，远不简单，并非两句口号足以说明一切。

改革开放初期的主调是“分散权力”、“下放权力”。现在谁都知道风向变了，新闻里叫得最多的是：“集中权力”、“加强领导”、“东西南北中，某某领导一切”……。当下集权似乎已达于极致。但或许会有人立即反驳：某些土皇帝依然在自行其是呢。如此说来，当下主要是集权还是分权，还无从认定。连这样一个事实判断都难定论，还谈什么集权分权！

上面所用的思路，就不足以理清问题！关键在于：集的是哪些权力，分的又是哪些权力？70年的权力史，最不清楚的恰恰就在这里！

草野小民，确实是井蛙之见，根本不知道“权力王国”有多大多复杂！宇内有多少权力被人追逐？真可谓无数无数！试举其要：政治权力，包括组织权力、纪检权力、宣传权力；行政权力，包括部门权力、地方权力；经济权力，包括财政权力、外贸权力、金融权力、产业权力；文化权力，包括审批权力、发行权力、引进权力……。如此林林总总，岂不形态万端？所说的集与分，究竟指哪种权力？此问题不好回答，且放一边。

此处的主要问题是：何谓极端的集权？一个想当然的回答就是：

大多数权力集中于某个个人或者机构，谓之极端的集权。

不知是否有人认为“当下正是”。但我宁可另举一例：极左年代的集权达到古今中外之最！对此证据多多，但要一一列举却不容易。既然要证明的是极端的集权，岂能不举极端的例子，幸而这种例子不少。尼克松首访中国，国宴上用什么菜；文革中乒乓球队首访日本，领队该是庄则栋还是另选他人；《人民日报》的头版文章用什么标题……，诸如此类，没有最高领袖裁定，是没有人敢作主的。这种程度的集权，你说该称什么？

只是这样一来，最高领袖即使日理万机，也忙不过来了。其实，并不至于此。诀窍就在于：还有一位次高领袖在，所有送达最高的东西，都经其手。而这位副领袖的工作效率、机敏圆通，都属世界之最！结果是：经周上送最高的东西不会太多，且选择恰到好处，如此岂不事事皆得要领？不过，就是这样聪明盖世之人，仍然有失手的时候。尼克松访华时，周负责谈判，对于双方的联合公报颇多折冲，通宵达旦之后来不及请示，周少有地拍了板。谁知竟闯下大祸！倒也不是当下训斥，而是在事过一年之后，翻出旧账，由最高层开会批判周的“投降主义”！批判会竟然整整开了数周，差点要了周的命！

集权如此，还能说没登集权之巅？谁还想要超过就很难了。

分权之极

极端的集权与极端的分权，岂不恰恰是两个极端？对比之强烈，一定有一番令人震骇的景象。谁都知道，70年来的主调是集权，到哪里去找极端分权的事例呢？可能大出你的意外，极端分权就出自极端集权的年代，那就是集权下的分权。这就应了一句格言：两极相合！

要举极端分权的例子，最好是看那些似乎最不能分的权如何给分了！中国人历来信仰“人命关天”，夺人之命，自然就成了天大的事情。董必武老先生当最高法院院长时，对于死刑复核权是抓住不放的。但到文革中，就没有人能挡得住新的潮流了。首先，死刑复核权被下放到各省。但一些人还是嫌杀人太慢，将死刑判决权下放到了最低一级。是人民公社吗？那还没到底呢，直达老百姓手中的“贫下中农法庭”！这样一来，岂不人头滚滚？北京大兴县、湖南道县、广西某些地方，就出现了这种让人不寒而栗的景象。

抢“杀人权”的并非都是“贫协”中的好汉，亦不乏有身份的人士。某地经历了一场大型武斗之后，要处置对方的俘虏。不知道为什么，竟然没有人记得“不杀俘虏”这一条普世通则，就经草草审判后就地处决了！主事者是一位我熟悉的大学政治部主任，并非胡作非为之辈，不知怎么就没想到，俘虏是不能杀的；即使要杀，他也没有这个权力。究竟是那时的人疯了，还是那时的权力真的下放了，此后再没有人去问个究竟。

教育并不像杀人那样事关天理，但还是有人依然记得“百年树人”这句古语，并非可以随意为之。但偏偏办学权很干脆地下放了，而且下放得一塌糊涂！记得我早年见到的一条标语是：人人上大学，人人办大学！“人人上大学”当然是无人不喜的美事；但人人办大学，就有点令人纳闷了：普通人哪来这个本事？但在现实生活中事情简单得多，就在第二天，我就看到挂出来的一块牌子：某某某大学。主办方是一家地地道道的中学！看来，“办大学权分散到基层”这种事，似乎并不使人为难。今天想来，那种分权的景象也实在够惊人了。而且那还是在一个极端集权的年代！如每个人都预料到的，那所大学并没有办成功；当然也不可能成功。事后，所有人都好像从没有这回事一样，既没有人谈论，也没有人被追究。

什么叫“分权的极致”？你能说这还不是！

也不是什么权都可以分。文革高潮时，竟然有人想入非非，试图体验一下老革命家当年建功立业的滋味，在一个小县城干起大事来。一个据说是大学生的人，成了一个造反组织的司令。那时自称什么司令，倒不是什么了不得的事；全中国少也有几千个司令。但他的下一步就属胆大妄为了：正式宣布建党，而且首先给自己发了党证！至于他的党是否隶属于北京，却有意含糊其辞。党的组织大权岂可贷给他人？小地方的一介平民，还敢异想天开？这不就铸成了滔天大罪，就等上面来收拾他了。但后来居然没掉脑袋，真算此人命大了。

统极而分

集权与分权统于一国的事实，已经展示过了，不应再有什么疑问。但其机理如何，却仍需某些分析。

一般来说，无论集权还是分权，都只是中性词，并不直接关乎价值、社会制度与道义评价；而且，在绝对的意义上，集权、分权都是普遍存在的，是权力的常态，无论特别提倡或者特别拒绝，都没有什么意义。但是，极端的集权与极端的分权，却不是权力的常态，而是变态或者病态，是需要规避的东西。

在现代法治条件下，不存在极端集权的问题；极端集权只能是专制政治的产物。因此，下面的分析建立在专制政治这一框架之上。我的主要结论就是：

在专制条件下，极端的集权必然导致极端的分权。

如果用一个简洁的词，那就是统极而分！这一结论当然需要证明。我所依据的逻辑的要点如下。

独裁权力的有限性——对于独裁者可能作的各种评论中，最准确的一个就是：独裁者不是上帝，因而不可能全知全能！而不幸的是，独裁者的特殊抱负、妄自尊大、猜忌他人，却往往倾向于揽下尽可能多的权力，排除所有不能或不敢信任的人。但他并不能真正行使揽到手中的权力，只能将其授予那些容易控制的低级助手。于是形成这样的局面：一些整块的权力被拆解为大量的分散权力，分掌于资质不等的各色人士之手。

极端集权下的权力分红——独裁者必定是天下最吝惜的人，因为从根本上说，他不愿意他人分享他的一丁点儿权力；另一方面，独裁者又是天下最慷慨的人，因为他必须笼络尽可能多的人，其代价就是付给属于国家的公共品，最有吸引力的公共品当然是官职。他知道附属于官职的权力仍然是他的，因此并不担心被别人真正窃去。这样，就有了独裁者主导下的权力分红。拿出来分红的权力已经被刻意碎片化；因此，权力分红的结果，自然是权力的高度分散化。

乱局下的权力瓜分——独裁政治从来都是坏政治，或迟或早会陷入乱局。一旦局面失控，各路枭雄就会纷纷出来，争抢那垂涎已久的权力蛋糕。权力被瓜分之后，结果只能是极端分权的局面。

有了这些理由，权力必定统极而分，就不是什么不可想象的事情了。

权力的边界

现在，如果有人诬称东方某某是独裁者，就一定有人理直气壮地说：“呸！川普才是真正的独裁者，而且是世界头号独裁者！”

确实，如果我是美国人，一点也不能为川普辩护，他就像一个独裁者啊。凡是批评独裁者的那些话语，哪一条不适用于川普？他独断专行，竟然以推特治国，天大的事情，就凭他几条推文定了，哪有华盛顿的一众高官说话的余地？事无大小，都由他一个人说了算：美墨边界修墙、耶路撒冷设馆、退出伊核条约、对华加税……，哪一件不是川普自作主张？他闻过则怒，不惜动粗，赶走批评他的记者；他随意进退官员，在白宫再难找到一个没被他换过的老臣；他专横恣肆，在华盛顿政界，有谁没挨过他的骂？

这些，大体都是事实。只有一条，使人觉得川普当独裁者不太够格：如果有人问川普，2021年入主白宫的是谁，他不见得比其他任何人知道得更多！这样一来，就有一点让人犯糊涂了：如果川普还不算独裁者，难道还有谁比他更集权吗？或者更学究气一点：独裁与集权有什么区别呢？我不知道美国人是否有这样的纠结，中国人似乎难免有一点，无论他对川普及其他某人是崇拜还是讨厌。

在当今世界，说集权尽出东方，而西方独尚分权，这肯定不是事实。像丘吉尔、里根、撒切尔、川普这样的强势领导人，称其行事如同独裁者，大概少有人反对。而像锦涛大伯这样的东方领袖，没有任何人会说他是独裁者。如果仅仅以集权、分权而论，对东西方的施政风格很难界定什么差别。无论集权还是分权，都遍及全世界；对其程度的比较与区分，肯定无人能说清楚。

有多少集权，根本就不是一个问题！问题的症结何在呢？

问题就在于权力的界线与规则！

对于权力，中外人士都说过许多狠话：管住权力、约束权力、监督权力、将权力关进笼子里。这些话肯定没错，但如果不知道如何做到这一切，那么这只是一些空话。你能说，对于监督权力，我们比西方说得少些？问题在于，恰恰没有人关注下面这句话：

厘定权力的边界，不让权力越过边界！

但这也不是什么高深理论，不过是现代政治学的常识。然而，我们这里的理论家，却不知道或者假装不知道这些常识，根本不愿意触碰它！大人物曾说出一句经典名言：大权独揽，小权分散。如此力透纸背的话语，让许多人倾倒！但就是没有一个人去问，至少去想：大权与小权的界线在哪里？更没有一个人去理清楚：那些为数不少的国事权，哪些是大权，哪些是小权？大权归谁，小权又归谁？

政府官员回答不了这些问题，也不应由他们来回答！约束住大大小小的权力的界线，该由一种力量来划定与守住，它叫作法律！法律该由立法者而不是行政官员来制定，由司法者来裁决。这一大套东西，叫做法治！我们的父母官，不太知道权力需要边界，更不知道权力的边界在哪儿，他们将时间全用在呼喊一句口号：

依法治国！

这几个字浅显通俗，人人能上口；但倘无举措厘定并守住权力的边界，即使喊一百年，恐怕也成就不了什么！